构建科学合理的检察权运行机制

  近日,最高人民检察院制定下发《2018—2022年检察工作规划》(以下简称《规划》),进一步明确了新时代检察的方向和径,对今后几年的检察作出系统规划和部署。如何看待检察在司法体制中的特殊地位?《规划》有哪些亮点,将提供哪些丰富优质的检察产品?本期“声音”版就相关问题采访了相关专家,敬请读者关注。

  熊秋红:在我国,和人民检察院并称“司法机关”。一直以来,法院和检察并驾齐驱,成为我国司法体制的两大支柱。根据我国,检察机关为法律监督机关,依法行使检察权,构建科学合理的检察权运行机制是我国检察的核心内容。2016年以来,我国启动了监察体制,这带来了人民检察院的职能和机构调整以及人员转隶,在此背景下,对于检察工作格局需要重新进行规划。检察处于承上启下的历史时期。我国的检察制度具有鲜明的中国特色,如何走出一条遵循司法规律与中国特色相结合的发展道,是检验检察能否取得成功的关键,同时也影响着司法体制的整体成效。

  陈卫东:检察是我国司法体制的重要组成部分,它和法院的是一体推进的。当然,检察亦具有不同于审判的特殊之处。首先,检察机关是国家的法律监督机关,检察应当始终这一宪位;其次,检察权的运行方式包含了司法权和行的双重特点,具有不同于审判权的特殊之处;再次,检察工作覆盖了包括侦查、审查、公诉、诉讼监督、公益诉讼等诸多事项职能,体现出检察自身的复杂性和系统性。因此,在遵循中央关于司法整体规划和要求的同时,检察应当尊重检察工作自身的规律,认真对待检察在整个司法体制中的特殊性。

  记者:本次检察5年规划共涉及6个方面46项任务,您认为突出亮点有哪些?

  熊秋红:首先是提出了检察工作发展的新,即立足于“法律监督”这一宪位,推进检察工作全面、协调、充分发展;其次是深化检察体制综合配套,进一步加强的整体性、系统性、协同性;再次是重新规划检察工作格局,实现“三个平衡发展”:即刑事、民事、行政、公益诉讼检察平衡发展,公诉与侦查监督、刑事执行监督平衡发展,不同级别检察院平衡发展;最后是提出了一些具体的创新举措,如探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和处分制度,建立专家委员会制度等。

  陈卫东:我认为主要有5大亮点:着力推进检察工作的专业化建设、完善公益诉讼工作机制、健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式、探索建立罪错未成年人分级处遇制度、创新检察案例指导制度。以推进专业化建设为例,《规划》提出健全运用科技手段提升司案、检察管理与服务能力机制,要求深化检察与现代科技的结合,推进智慧检务工程,全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检察生态。再如,建立完善专家委员会制度等。

  记者:目前,我国在立法上已经确立了公益诉讼制度,此次《规划》就如何加强检察机关提起公益诉讼工作,提出了包括充分发挥诉前程序作用等四个方面的举措,您认为这些举措能否解决现实问题?

  陈卫东:从目前来看,公益诉讼制度虽然在我国立法上已实现了从无到有的突破,解决了包括公益诉讼原告资格、诉讼范围等关键问题,但是公益诉讼制度的内部运行机制却缺乏较为明确具体的依据,这在很大程度上制约了这项制度的有效运转。探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是作出的重大战略决策,是法律赋予检察机关的一项新职能,为了应对运行机制不明确和实践经验不充足的现实问题,《规划》提出了具体的要求。可以预见的是,如果这些要求能够有效贯彻落实,将在很大程度上解决检察机关公益诉讼制度所面临的现实问题。

  熊秋红:这些举措有助于解决当前公益诉讼中的一些突出问题,比如,考虑到公益诉讼案件大多涉及司法鉴定问题,且鉴定费高昂,《规划》提出配合有关部门探索制定损害司法鉴定收费“后付费”制度等。但是这些举措不足以解决公益诉讼实践中存在的诸多现实问题,如发现案件线索难、调查取证难、缺乏充足的经费保障、办案力量和能力不足等。公益诉讼工作是一项系统工程,需要一系列的配套性措施。提起公益诉讼对于检察机关而言是一项新职能,尚待通过司法实践进一步总结经验,不断提高办案的专业化水平,并促进一系列现实问题的逐步解决。

  记者:未成年人犯罪一直是社会关注的热点,尤其是“12岁少年弑母后返校读书”“14岁少年被抓还能再偷400天”等案件发生后,直接引发了社会对于“立法不当”和“司法无为”的热议。此次《规划》提到要探索建立涉罪未成年人分级处遇制度,如何看待这一制度的意义和价值?

  陈卫东:我国刑法对涉罪未成年人处遇的比较抽象,包括家长和教养在内的过于原则化,难以在实践中有效地规范化运行,导致涉罪未成年人的处遇方式往往只有“关”或“放”,而“教育为主、惩罚为辅”的司法原则在司法实践中更是面临着难以解决个案问题的尴尬局面。

  《规划》提出的分级处遇,对于探索适合未成年人司法特征的层次化、多方位的科学教育惩处机制将发挥重要的作用,将有效缓解少年司法所面临的难题。当然,这样一项,不仅需要检察机关的努力,还需要家庭、学校、教育部门、民政部门、门、审判机关、立法机关,以及相关社会组织和团体的体系化参与,以确保此项制度能够精准化、有效化地实施。

  熊秋红:探索建立罪错未成年人分级处遇制度,体现了依循比例原则对于罪错未成年人的精准化治理,避免对罪错未成年人处置中的两极化现象,即对于已达刑事责任年龄的罪错未成年人“一关了之”和对于未达刑事责任年龄的罪错未成年人“一放了之”。通过建立分级处遇制度,形成轻重有别、逐渐递进的罪错未成年人处置体系,符合公法中的比例原则。

  陈卫东:随着主体框架的基本确立,包括检察在内的司法已步入“精装修”阶段。从目前来看,很多的配套措施尚未及时跟进与细化,没能发挥出应有的支撑价值。例如,构建合理的司法人员绩效管理体系是贯穿司法主体工程和综合配套的关键环节,也是落实司法责任制、规范司法行为的重要抓手。司法责任制是整个司法的“牛鼻子”,而员额制则是落实司法责任制的前提和基础。员额制的根本目的在于确保“肯办案、会办案”的司法人员进入办案前线,并构建动态化的员额进出机制,这就需要充分发挥作为配套措施的司法绩效考评机制的关键作用。然而遗憾的是,司法绩效考评在上一轮的司法过程中并未发挥出应有的配套价值,其本身亦存在诸多不合理之处。

  因此,如何建立科学合理、符合规律、覆盖全面的司法人员绩效考核评价制度,充分发挥绩效考评对司法人员的管理、激励与约束作用,实现与检察官工作质量、效率、效果的有机统一和稳步提升,已成为推进司法体制综合配套的紧迫任务。

  熊秋红:《规划》在处理遵循司法规律与中国特色的关系问题上所采取的某些做法和具体措施,可能在学术界引起较大的争议。比如,关于检察机关的基本定位,这是事关检察工作未来发展方向的关键性问题。《规划》突出检察机关的法律监督地位与国际社会强调检察机关的公益代表人地位存在差异;刑事检察与其他职能“等量齐观”与其他国家和地区偏重检察机关的刑事诉讼职能有别。“捕诉合一”、检察长列席审判委员会等做法在学术界存在严重分歧。

  另外,一些仅提出了努力方向或者仅作了原则性,较为模糊,未来落实尚存在困难。如关于检察院人财物省级统管,仅对于人进行统管,而对于财物统管则作了“因地制宜”的灵活性;关于深化与行政区划适当分离的司法管辖制度,提出要健全专门法院的法律监督机制,至于如何健全,则语焉不详。

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